中国法院的多元化纠纷解决机制改革报告(2015—2020)

目    录 前言…………………………………………………………………………1 一、多元化纠纷解决机制改革背景………………………………………3 二、引领多元化纠纷解决机制改革…………………………………… 10 三、推动形成多元化纠纷解决体系…………………………………… 20 四、保障多元化纠纷解决机制发展…………………………………… 35 结束语…………………………………………………………………… 40 Table of Contents Preface……………………………………………………………………… 42 I. Background of the Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism……………………………………………………………… 46 II. Leading the Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism…… 57 III. Promoting the Formation of a Diversified Dispute Resolution System…………………………………………………………………… 71 IV. Safeguarding the Development of the Diversified Dispute Resolution Mechanism……………………………………………………………… 100 Conclusions………………………………………………………………… 108 The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 前    言 多元化纠纷解决机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化 的重要内容，是贯彻落实“四个全面”战略布局的全局性、基础性、 长期性改革工作，也是推动解决国内、国际民商事争议规则机制建设 的重要改革任务之一。 中国法院的多元化纠纷解决机制改革坚持以习近平新时代中国特 色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平法治思想，贯彻落实中国共 产党第十八次、第十九次全国代表大会及其历次中央委员会全体会议 精神，将多元解纷理念贯穿到国家治理、社会治理、群众自治的各个 层面，综合运用法治思维和法治手段，有力促进法治、德治、自治有 机融合，不断加强各部门间的相互支持与协调配合，找准职能定位、 做到资源共享、责任共担，大力推进完善共建共治共享的社会治理格 局，确保新时代纠纷解决机制改革创新有力推进、有序开展、有效落 实，逐渐形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、 法治保障、科技支撑”的社会治理体系。 按照新时代发展需要，中国法院进一步将人工智能、大数据、信 息网络技术等应用到智慧法院建设之中，努力推动多元化纠纷解决机 制改革提档升级。促进解纷渠道多元化，实现从诉讼程序的“独木桥”， 到与调解、仲裁、公证、和解等相互衔接，共同发力；推进解纷资源 —1— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 多元化，实现从公共资源为主，发展为公共资源、社会资源、市场资 源等整合，共聚合力；增进解纷人员多元化，实现从单一化到大众化 与职业化并存的人员构成，汇智聚力；促成解纷平台多元化，实现从 线下运行到线下线上跨界融合，科技助力；提倡解纷力量多元化，实 现从单一国内资源发展到世界各国家和地区、国际组织共同参与，齐 心协力。 自 2019 年中国签订《新加坡调解公约》以来，新时代的中国商事 调解又迈向新起点、新征程，中国法院将持续深化多元化纠纷解决机 制改革，始终立足中国国情，坚持和发展新时代“枫桥经验”，顺应 中国社会和法治发展实际需要，积极发挥司法的引领、推动、保障作用， 切实将多元解纷制度优势转化为治理效能，将非诉讼纠纷解决机制挺 在前面，在中央部署下加强涉新冠肺炎疫情矛盾纠纷多元预防调处化 解工作，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体，服务保障统筹 推进疫情防控和经济社会发展大局，有效预防和化解社会矛盾纠纷， 不断满足人民群众多元解纷需求，打造共建共治共享的社会治理格局， 在矛盾纠纷化解领域提供具有鲜明特色的“中国方案”，为全球治理 贡献“中国智慧”。 —2— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 一、多元化纠纷解决机制改革背景 运用调解化解纠纷在中国已有数千年的历史。近年来，中国法院 认真贯彻全面推进依法治国方略，全面深化司法体制改革，充分发挥 审判职能，依法裁判各类案件，化解社会矛盾，维护社会公平正义。 中国法院在深化多元化纠纷解决机制改革中，立足中国国情，注重继 承优秀传统文化，继承“调处息争”“和气生财”“斗则两败、合则 双赢”等人民群众普遍接受的纠纷解决理念，将传统文化、国情特点、 制度优势、国家政策、群众需求结合起来，借鉴国外成功经验，不断将“东 方经验”发扬光大，推动依法治国与以德治国有机结合，实现“法安天下、 德润民心”，促进国家治理体系和治理能力现代化。 依法治国的战略部署。深化多元化纠纷解决机制改革是在全面依 法治国背景下的战略部署。《中华人民共和国宪法》对人民调解委员 会作出了明确规定，《中华人民共和国民事诉讼法》规定调解是法院 的一项基本职责，为调解工作提供了法律保障（见图 1）。中国共产党 第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进 依法治国若干重大问题的决定》将多元化纠纷解决机制改革纳入了国 家治理体系和治理能力现代化战略部署，提出健全社会矛盾纠纷预防 化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、 相互协调的多元化纠纷解决机制，加强行业性、专业性人民调解组织 —3— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 国家法律 厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进 条例 山东省多元化解纠纷促进条例 黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例 福建省多元化解纠纷条例 安徽省多元化解纠纷促进条例 武汉市多元化解纠纷促进条例 四川省纠纷多元化解条例 吉林省多元化解条例 海南省多元化解条例 辽宁省矛盾纠纷多元预防化解条例 贵州省人民调解条例 河北省多元化解纠纷条例 司法解释 2001-2013 年 宪法 第 111 条 民事诉讼法 第 122、194、195 条 人民调解法、仲裁法、公证法 劳动争议调解仲裁法 全国人民代表大会常务委员会关于授权 最高人民法院在部分地区开展民事诉讼 程序繁简分流改革试点工作的决定 地方法规 最高人民法院关于适用简易程序审理 民事案件的若干规定 最高人民法院关于人民法院民事调解 工作若干问题的规定 最高人民法院关于人民调解协议司法 确认程序的若干规定 最高人民法院关于审理涉及公证活动 相关民事案件的若干规定 最高人民法院关于审理涉及农村土地 承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律 若干问题的解释 司法解释 2016-2019 年 最高人民法院关于适用《中华人民共 和国民事诉讼法》的解释 司法解释 2014-2015 年 最高人民法院关于人民法院特邀调解 的规定 最高人民法院关于公证债权文书执行 若干问题的规定 最高人民法院关于设立国际商事法庭 若干问题的规定 最高人民法院关于互联网法院审理案 件若干问题的规定 司法解释 2020 年 图１  中华人民共和国成立以来与调解相关的主要法律规定和司法解释 —4— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。中国共产 党第十八次全国代表大会以来，国家坚持法治建设与社会建设并重， 积极推进国家治理体系和治理能力现代化。2015 年 10 月 13 日，中央 全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷 多元化解机制的意见》，提出坚持人民调解、行政调解、司法调解联 动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；着力完善制度、健全机制、 搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立 健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。由此， 多元化纠纷解决机制改革上升到国家治理层面。 国家治理的制度保障。中国共产党第十九届中央委员会第四次全 体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推 进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了完 善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的改革任务。最高人民法 院按照试点先行、总结经验、示范效应、全面推广的思路，立足依法 治国方略、国家治理理念、人民调解制度、传统司法文化、调解实践 发展、人民解纷需求等制度基础和中国国情，稳步推进调解、仲裁、 行政裁决、行政复议、诉讼等多种解纷方式相互衔接协调的多元化纠 纷解决机制改革，将多元解纷制度优势转化为多元共治的治理效能， 为决胜全面建成小康社会提供法治保障。中国法院不断完善司法政策、 加强司法保障，扎实推进多元化纠纷解决机制改革，加强矛盾纠纷多 元预防化解，统筹做好新冠肺炎疫情防控、审判执行等各项工作，促 进完善共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力 现代化。中国共产党第十九次全国代表大会以来，中国法院从战略部署、 法治思维、社会视角和历史高度重新审视法院在社会治理中的功能和 作用，引导各种解纷机制积极参与、多元共治、各取所长、各尽其能， —5— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 形成常态化、科学系统的多元化纠纷解决体系。2020 年，中国共产党 第十九届中央委员会第五次全体会议提出：“完善共建共治共享的社 会治理制度。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五 年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，坚持和发展新时代枫桥 经验，完善各类联动调解工作体系，积极参与构建源头防控、排查梳理、 纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。中央全面依法治国工 作会议强调坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化， 对国家治理的制度保障提出建设要求。 人民调解的创新发展。人民调解起源于陕甘宁革命根据地“马锡 五审判方式”，将调解作为解决民事纠纷的主要手段。中华人民共和 国成立后，将调解和法院审判作为解决社会纠纷的主要手段，人民调 解制度不断发扬光大。1963 年，毛泽东同志就“枫桥经验”作出批示， 要求各地发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决纠纷。即使在 当时司法资源极为紧张的情况下，法院依然投入大量力量从事调解， 既体现了人民司法的优良传统，也与中国法院所承载的多种社会功能 相匹配。改革开放以来，随着中国法治建设的不断推进，调解和仲裁 等具体制度也日益完善。中国加入世界贸易组织后，中央人民政府、 各级地方人民政府、相关行政部门和各级司法机关都在努力探索化解 社会矛盾、维护社会稳定、促进社会发展的有效对策。中国法院充分 发挥在矛盾纠纷源头预防化解中的推动、指引、规范、保障作用，坚 持和发展新时代“枫桥经验”，有效整合人民调解、行业调解、行政 调解、司法调解等各类解纷资源，促进形成纠纷多元化解工作强大合力。 源头治理的理念转变。诉源治理，是多元化纠纷解决机制背景下 防范纠纷的一项重要举措，指的是社会个体及各种机构对纠纷的预防 及化解采取各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事 —6— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程。诉 源治理是传承创新“枫桥经验”，发挥矛盾纠纷多元化解功能，让司 法审判作为维护社会公平正义的最后一道防线更好发挥作用的一个重 要制度设计，通过充分发挥司法政策导向作用和行政解纷资源优势， 鼓励引导当事人选择非诉讼程序解决纠纷，提高非诉解纷方式的社会 认同感。同时，将社会主义核心价值观融入纠纷解决全过程，促进形 成价值互补、机制互联、程序互通、共建共享、多方共赢的多元解纷 氛围，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量 , 在更 高层次上提升多元化纠纷解决机制的法治化水平。 传统文化的思想影响。自古以来，中国传统的“中庸之道”“博 爱仁政”“以和为贵”思想深刻影响着民众的司法文化观念。面对纠 纷时，人们往往以血缘宗法为基础，遵从道德权威的教化，维护尊卑 长幼之间的秩序和睦，更多地选择私下协调解决，而不是对簿公堂。 这些文化传统都成为中国独具特色的“调解”的思想底蕴，造就了中 华民族放眼长远、追求和谐的纠纷解决艺术。“和谐无讼、调处息争” 不仅是中国传统司法文化的追求，也成为世界法治思想的重要内容。 与诉讼相比较，调解的优势是不言而喻的。诉讼需要支付比较多的金 钱成本、时间成本、心理成本，诉讼结果还具有很大的不确定性，而 协商与调解会最大限度地避免伤及当事人之间的感情，便于当事人在 以后的生产、生活中和睦相处。和谐无讼，其本质不是没有诉讼，而 是尽量减少诉讼并通过有限诉讼的宣传达到无限接近社会和谐无讼的 目的。在这种司法文化背景下，人民法院为了满足人民群众多元解纷 需求，通过多元化纠纷解决机制改革，畅通全社会共同参与纠纷解决 的路径渠道。搭建全社会共同参与纠纷解决的平台，发挥司法在多元 化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用，建立符合解纷规律、高 —7— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 效快捷、便民利民的解纷路径；综合发挥群众自治和法院职能的优势， 既充分发挥群众自治的作用，又通过司法确认赋予其强制力，完善人 民法院参与基层社会治理的工作机制；让当事人通过低成本、低诉累 的方式解决纠纷，最大限度地将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，以 法治方式和制度安排解决改革发展中面临的纠纷。 信息技术的广泛应用。随着人工智能、大数据、云计算、区块链 等现代信息技术的发展，中国法院将互联网思维运用于司法审判工作， 通过建立在线纠纷解决平台将多元化纠纷解决机制改革和现代信息技 术有机融合，对外通过在线方式链接人民调解、行业调解、商事调解 等解纷资源，对内加强与移动微法院、律师服务平台、审判流程管理 系统、国际商事调解平台等互联融通，加大与各地法院自建平台对接 力度，集成智能评估、音视频调解、司法确认、立案、繁简分流等各 项功能，突破区域、部门和层级信息壁垒，为当事人提供全时空、跨 地域、全流程的网上解纷服务，实现各种解纷资源互联互通、资源共享， 提高案件分流、在线调解、诉调对接等信息化智能化水平，充分释放 在线矛盾纠纷多元化解活力，为人民群众提供更加便捷高效的多元化 在线解纷服务。 全球治理的发展趋势。新冠肺炎疫情以来，中国政府强化信息公 开、援助合作、精准管控和有效应对，不仅做到短时间内控制局面， 而且以更快的速度和更可持续的模式使经济重回正轨。相比较各国治 理模式的启示：应时势变化选择并实施契合本土情境的治理范式，是 国家治理走向成熟定型的基础表现，也是为全球治理提供中国方案、 贡献中国智慧的现实需要。当前，中国特色社会主义进入新时代，社 会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的 发展之间的矛盾，这就对治理模式提出了更高要求；“一国两制”“一 —8— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 带一路”等国家体制和倡议的推进实施、提档升级、创新发展，需要 从国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，基于国家治理的新形 势、新任务和新要求，促进政治、法治、德治、自治、智治的多元共治、 融合发展，切实将中国特色社会主义的治理优势转化为治理效能，构 建新发展格局，实现互利共赢，为构建人类命运共同体贡献中国力量。 —9— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 二、引领多元化纠纷解决机制改革 最高人民法院积极发挥司法在多元化纠纷解决机制改革中的引领 作用，将多元解纷理念贯穿在社会治理中，运用法律手段和法治思维， 注重顶层设计，加强制度创新，不断引领多元化纠纷解决机制改革向 纵深发展。 注重顶层设计，统筹规划改革。最高人民法院将完善多元化纠纷 解决机制作为一项重要司法改革任务，从《人民法院第二个五年改革 纲要》到《人民法院第五个五年改革纲要》持续推进（见图 2），按 照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”的 改革路径，实现跨越式发展。2016 年，最高人民法院印发《关于人民 法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确了人民法院 开展多元化纠纷解决机制改革的基本原则、工作重点和实施路径，把 平台建设、诉调对接、特邀调解、在线解纷等内容制度化、规范化。 2017 年，最高人民法院先后召开多元化纠纷解决机制、案件繁简分流 和调解速裁工作推进会，对改革作出进一步总结部署。2018 年，最高 人民法院先后召开全国涉侨纠纷多元化解试点工作推进会、完善委派 调解机制改革座谈会，制定多元化纠纷解决机制改革示范法院和案件 繁简分流机制改革示范法院标准，分别确定 50 个和 80 个示范法院。 2019 年，全国高级法院院长座谈会专题研究“推进多元化纠纷解决机 —10— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 制和现代化诉讼服务体系建设”。最高人民法院印发《人民法院第五 个五年改革纲要》，创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理” 机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼 增量。2019 年 12 月 28 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第 十五次会议通过《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程 序繁简分流改革试点工作的决定》，进一步优化司法资源配置，全面 促进司法公正，提升司法效能，满足人民群众多元解纷需求。2020 年， 最高人民法院相继印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》《民 事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（一）（二）》，以此确保民 事诉讼程序繁简分流改革试点平稳有序推进。 围绕诉讼服务，做好平台对接。最高人民法院于 2019 年 7 月 3 日 发布《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》， 将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、 立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台， 引导当事人理性表达诉求，打造中国特色纠纷解决和诉讼服务新模式， 实现诉调对接工作规范化、系统化和常态化（见图 4）。人民法院主动 融入诉源治理机制建设，建设一站式多元解纷机制，加强与调解、仲 裁、公证、行政复议的程序衔接，健全完善行政裁决救济程序衔接机 制，畅通与行政机关、工会、侨联、共青团、妇联、法学会、仲裁机构、 公证机构、行业协会、行业组织、商会等对接渠道，加强数据协同共享。 同时，推动建设类型化专业化调解平台，完善诉调一体对接机制，推 广应用在线调解平台。截至 2020 年底，全国各级法院设置专门的诉调 对接中心 3835 个，专门工作人员 29921 名，工作制度进一步完备，发 挥案件分流、先行调解、委派调解、委托调解、司法确认等制度的功能， 快速化解纠纷，发挥纠纷处理集散地、调度站和分流点的作用。全国 —11— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 二五改革纲要 7. 加强和完善诉讼调解制度，重视对人民调 解的指导工作，依法支持和监督仲裁活动。 与其他部门和组织共同探索新的纠纷解决方 法，促进简历健全多元化的纠纷解决机制。 四五改革纲要 46. 健全多元化纠纷解决机制。继续推进调 解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决 机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当 事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地 拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交 通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行 业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁 制度和行政裁决制度的完善。建立人民调解、 行政调解、行业调解、商事调解、司法调解 联动工作体系。推动多元化纠纷解决机制立 法进程，构建系统、科学的多元化纠纷解决 体系。 三五改革纲要 26. 建立健全多元纠纷解决机制。按照“党委领导、政府支持、 多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制的要求，配合有关部 门大力发展替代性纠纷解决机制，扩大调解主体范围，完善调解 机制，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。加强诉前 调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的 协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。 五五改革纲要 9. 健全“一带一路”国际商事争端解决机制。加强最高人民法 院国际商事法庭建设。推动调解、仲裁机构积极参与最高人民法 院国际商事法庭国际商事争端解决机制，完善调解、仲裁、诉讼 相互衔接的“一站式”国际商事纠纷解决平台。完善最高人民法 院国际商事专家委员会工作机制。完善外国法查明机制。推动建 立域外送达网络平台。 13. 深化多元化纠纷解决机制改革。创新发展新时代“枫桥经验”， 完善“诉源治理”机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面， 推动从源头上减少诉讼增量。完善调解、仲裁、行政裁决、行政 复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，促进 共建共治共享的社会治理格局建设。加大对行业专业调解工作的 指导力度，完善多方参与的调解机制，健全完善律师调解机制， 进一步发挥专业调解作用。对具备调解基础的案件，按照自愿、 合法原则，完善先行调解、委派调解工作机制，引导鼓励当事人 选择非诉方式解决纠纷。推动建立统一的在线矛盾纠纷多元化解 平台，实现纠纷解决的在线咨询、在线评估、在线分流、在线调 解、在线确认。推广线上线下相结合的司法确认模式，促进调解 成果当场固定、矛盾纠纷就地化解。 图２  多元化纠纷解决机制改革纳入人民法院五年改革纲要 —12— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 2015 4月 最高人民法院邀请有关部委 在四川眉山召开全国法院多 元化纠纷解决机制改革工作 推进会 2016 11 月 最高人民法院会同中央政法 委邀请 10 余个部委在北京 召开多元化纠纷解决机制改 革沟通协调会 5月 最高人民法院召开家事审判 方式和工作机制改革试点工 作视频会 2017 6月 最高人民法院在浙江杭州召 开全国法院案件繁简分流改 革推进会 9月 最高人民法院邀请有关部委 在上海召开多元化纠纷解决 机制改革经验交流会 2月 最高人民法院在安徽马鞍山 召开全国法院多元化纠纷解 决机制工作推进会 7月 最高人民法院在云南文山召 开全国法院繁简分流和调解 速裁工作培训会 2018 5月 最高人民法院、中国侨联在 福建莆田召开全国涉侨纠纷 多元化解试点工作推进会 9月 最高人民法院、公安部、司 法部、中国银保监会等在北 京召开全国部分地区道路交 通事故损害赔偿纠纷“网上 数据一体化处理”改革试点 工作推进会 7月 最高人民法院在山东德州召 开家事审判方式和工作机制 改革试点工作总结大会暨家 事审判方式和工作机制改革 联席会第二次全体会议。中 央政法委、司法部、全国妇 联参加会议 11 月 最高人民法院在北京召开完 善委派调解机制改革座谈会 11 月 最高人民法院、中国证监会 在北京召开全国证券期货纠 纷多元化解机制试点总结暨 全面推进工作会 10 月 最高人民法院在天津召开 “坚持发展枫桥经验，切实 发挥法院在基层社会治理中 的作用”研讨会 11 月 最高人民法院、司法部在安 徽合肥召开刑事案件律师辩 护全覆盖和律师调解试点工 作推进会 2019 7月 最高人民法院召开全国法院 现代化诉讼服务体系建设工 作部署会 6月 最高人民法院在江西南昌召 开全国法院院长座谈会，聚 焦“多元化纠纷解决机制和 现代化诉讼服务体系建设” 主题 11 月 最高人民法院、中国人民银 行、中国银行保险监督管理 委员会在北京召开金融纠纷 多元化解机制建设推进会 10 月 最高人民法院在山东济南召 开新时代纠纷解决机制创新 交流会 2020 6月 最高人民法院以视频形式召 开全国高级法院院长座谈 会，聚焦“一站式多元解纷 和诉讼服务体系建设”主题 1月 最高人民法院在北京召开民 事诉讼程序繁简分流改革试 点动员部署会 10 月 最高人民法院会同中国侨联 在浙江召开“涉侨跨境纠纷 多元化解机制工作座谈会” 图３  2015 年以来最高人民法院组织多元化纠纷解决机制改革会议 —13— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 非诉讼渠道 纠纷 诉讼渠道 协商 调解 仲裁 1 2 3 4 5 6 人 行 行 商 专 律 民 政 业 事 家 师 调 调 调 调 调 调 解 解 解 解 解 解 诉讼服务中心 诉调对接中心 委委 调法 中 纠其 托派 解院 立 纷他 调调 员专 评 解多 解解 职 估 决元 或 机化 制 成 化 功 解 化 不 解 成 自 司 出 动 法 具 履 行 确 认 调 解 书 速 裁 庭 简 易 案 件 繁 简 分 流 复 杂 案 件 审 判 庭 图４  多元化纠纷解决机制示意图 —14— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 3000 多个基层法院指导 80 万个人民调解组织、400 万人民调解员的业 务工作，每年人民调解组织化解纠纷近 1000 万件。坚持以人民为中心， 加强诉讼服务规范化、标准化建设，不断拓宽服务渠道，改进服务方式， 建设一站式诉讼服务中心，健全立体化诉讼服务渠道，为当事人提供 一站式诉讼服务。截至 2020 年底，全国 98% 的法院建立诉讼服务大厅， 98% 的法院运行诉讼服务网，95% 的法院开通 12368 诉讼服务热线。 50% 以上法院开通律师服务平台，不少法院在乡村街道建立诉讼服务 站，设立 24 小时自助法院等，让诉讼服务 24 小时不打烊。进一步优 化司法资源配置，将审判辅助性、事务性工作集约在诉讼服务中心， 提升诉讼服务质效。 推行特邀调解，做好专业解纷。特邀调解是指人民法院吸纳符合 条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个 人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者 立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协 议、解决纠纷的一种调解活动。特邀调解可以有效整合社会解纷资源， 优化司法资源配置，将司法解纷和司法服务功能向外延伸，最大程度 上满足人民群众多层次、多途径及低成本、高效率解决纠纷的需求。 2016 年，最高人民法院印发《关于人民法院特邀调解的规定》，对特 邀调解应遵循的原则、法院应当如何开展特邀调解工作、特邀调解组 织和特邀调解员的入册条件及义务、特邀调解的程序等问题作了规定。 截至 2020 年底，全国法院设立调解工作室近 7000 个，建立特邀调解 组织 2.2 万个，特邀调解员 7 万人。全国法院在诉讼服务中心或诉调对 接中心配备正式编制专职调解员 12648 人，法院专职调解员调解案件 173.9 万件，调解成功 148 万件，调解成功率达 85%。通过特邀调解分 流案件约占一审民商事案件总数的 40%。 —15— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革 完善委派调解，规范诉前解纷。委派调解机制对上依托于人民法 院特邀调解制度，对下承接着繁简分流机制改革、分调裁审机制改革， 在整个多元化纠纷解决机制改革中有重要位置。2020 年，最高人民法 院印发《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》，从完善社会治 理体系和建设社会治理共同体的高度，坚持依法、自愿、依程序的原 则开展委派调解工作，切实把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，满足广 大人民群众多元、高效、便捷的解纷需求。意见依法扩大了委派调解 的适用范围，规范了委派调解的运行程序，完善了委派调解与诉讼的 衔接机制，保障了委派调解过程中当事人的诉讼权利。2019 年，全国 法院立案前委派调解案件 325.3 万件，调解成功 118.1 万件。 推动繁简分流，提高审判质效。2016 年 9 月 12 日，最高人民法院 印发《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》， 促进科学配置司法资源，提高审判质效。2017 年 5 月，最高人民法院 印发《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》，全 面开展“分流 + 调解 + 速裁 + 快审”机制改革。2020 年，为落实中央 政法工作会议上关于“要深化诉讼制度改革，推进案件繁简分流、轻 重分离、快慢分道”的会议精神，根据全国人大常委会授权决定，最 高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》，决定在北 京、上海等 15 个省、自治区、直辖市内纳入试点的中级人民法院、基 层人民法院和专门法院开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，进 一步优化司法确认程序，完善小额诉讼程序、简易程序规则，扩大独 任制适用范围，建全电子诉讼规则。此项改革试点彰显人民性、注重 实践性、保持前瞻性，从制度上挖掘潜力、提升效能、激发活力。目前， 全国 78% 的法院运行“分调裁审”机制（见图 6）。65% 的法院设立 程序分流员，负责诉讼引导辅导和程序分流工作。全国 50% 以上法院 —16— The Reform of Diversified Dispute Resolution Mechanism of China’s Courts 在诉讼服务中心设立各类专业化的调解工作室，70% 左右法院建立速 裁快审团队，促进诉调对接实质化，诉讼程序简捷化，做到应调尽调、 当判则判，从简从快办理简单纠纷。2019 年以来，全国法院平均 40% 左右的民商事案件在诉讼服务中心实现一站式解决。 完善司法确认制度，保障调解组织工作。司法确认是人民法院基 于当事人申请，审查调解协议的自愿性、合法性后，赋予其强制执行 力的非讼程序。自 2011 年《中华人民共和国人民调解法》规定调解协 议司法确认制度，2012 年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》将其 纳入“特别程序”以来，司法确认对于支持和保障人民调解组织发展、 提升纠纷解决效率、明确法律规则、稳定法律关系发挥了积极作用。 2020 年，最高人民法院印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施 办法》进一步优化了司法确认程序：一是强调了试点法院建立和管理 特邀调解名册的责任；二是建立了特邀调解与司法确认的衔接机制， 扩大了可以申请司法确认的调解协议范围；三是明确了中级人民法院 和专门法院也可适用司法确认程序。2020 年，全国法院共受理司法确 认案件 556275 万件，确认有效 537354 万件，确认有效比例达到 96.6%（图 5）。 —17— 中国法院的多元化纠纷解决机制改革  थ∂⶛䃑ᵵУ喍У喎 ⶛䃑䄰㼐ࡼ䃛ᰶ᩵喍У喎        Ꭱ  Ꭱ  Ꭱ  Ꭱ